关于诉不履行不动产更正登记职责类案件的审理裁判研究
作者: 刘小燕   发布时间: 2013-09-13 15:20:36

提要:

我国不动产物权的变动,原则上采取登记生效要件。不动产登记簿是物权归属和内容的根据,是物权变动的载体,其不仅具有物权效力,还具有推定力与公信力,如果其记载事项错误,就可能给权利人造成损害或妨害。因此,有必要通过行政程序予以更正及司法途径予以救济。本文回顾了我国更正登记的历史发展,对不动产更正登记的含义、类型、不履行更正登记职责的表现形式、内涵、特点、应该纳入司法救济的依据、理由以及实践中常见类案件——诉不履行更正登记职责类案件进行了阐述。上述案件是指权利人或利害关系人认为不动产登记簿记载事项错误,向登记机构申请更正登记,登记机构不予更正、不予受理、不予答复,相对人不服而提起的行政诉讼。文章对该类案件司法审查中的常见问题——当事人诉讼请求的定性、诉讼主体的确定、起诉期限、审查内容、举证责任及裁判方式进行了具体分析。该类案件被告的确定存在一定复杂性,在登记程序中由于设置了审核、登记及批准、发证机关,相应的不履行更正登记职责的主体存在多种可能性,因不履责原因力的不同,其被告主体亦不相同。人民法院审查的内容是登记机构不予更正、不予受理、不予答复等行为是否合法。审查范围涉及到被告的行政主体资格、职责范围、法定期限、条件等,被告对上述事项承担举证责任。原告对提出申请及证明登记簿记载错误的事实负举证责任。并分析了该类案件的判决确认违法、履行、赔偿损失、驳回诉讼请求及裁定不予受理、驳回起诉等裁判方式。文章最后建议尽快启动完善承包经营权登记簿记载错误的更正程序和条件的立法程序,以便与《物权法》相衔接。全文共9365字。

不动产登记簿是物权归属和内容的根据,其具有物权效力、推定力与公信力。其记载事项错误,有必要通过行政程序予以更正及司法途径予以救济。早期的《土地登记规则》(1996年)及《农村土地承包经营权证管理办法》(下称《办法》、2004年)中个别条款对更正登记作了简单的规定。2008年,我国以法律的形式正式确立了不动产更正登记制度。《物权法》第十九规定,权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的,可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的,登记机构应当予以更正。随后相应出台的《土地登记办法》、《房屋登记办法》等规章对更正登记的条件和程序作了具体规定。由于更正登记制度在我国确立时间不长,涉诉案件不多,其理论研究和实践经验都不丰富。为保障相对人合法权益,准确适用法律,本文拟从当事人诉讼请求的视角,联系审判实践,对当事人诉不履行不动产更正登记职责类案件审理及裁判的经验和做法进行分析、归纳,以期对今后的审判工作有所裨益。

要探讨上述问题,首先须了解不动产更正登记的含义及分类。

一、不动产更正登记的含义、条件及类型。

根据物权法和土地、房产登记类相关规章的规定,不动产更正登记的含义,是指不动产权利人或利害关系人认为不动产登记簿记载错误,向登记机构申请更正,登记机构经审查后作出予以更正或不予更正的登记行为以及登记机构发现不动产登记簿记载错误,主动依职权消除错误而进行的登记。其中“不动产登记簿记载事项错误”的情形,既包括不动产登记簿的记载与登记的原始文件不符,也包括不动产登记簿记载与原始的登记文件相符,但是却与真实的物权状况不符。[1]

对于涉及权利事项内容的登记簿错误,欲要消除错误登记,其前提条件是必须在既有错误登记发生公信力之前完成,更正登记的效力才能溯及原始登记之时。[2]也就是说,更正登记不得对抗更正登记完成之前的善意交易人。

(一)依启动更正程序的主体来划分,不动产更正登记分为四类:一类是依权利人的申请进行的更正登记。此类登记通常涉及非权利事项内容的错误,登记簿的记载与登记的原始文件不一致的情形。其条件是权利人需要提交登记申请书、身份证明及证明不动产登记簿记载错误的材料。第二类是依利害关系人的申请进行的更正登记。该类登记除上述条件之外,还应当提供权利人同意更正的证明材料或不动产权利归属已为生效法律文书所确定的法律文书。第三类是依权利人和利害关系人共同申请进行的更正登记。第二、三类更正登记通常涉及权利事项内容的错误,登记簿的记载可能与登记的原始文件一致,但是却不符合真实的物权状况的情形。第四类是不动产登记机关依职权进行的更正登记。不同部门的职责内容、更正程序均不相同。国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的,应当报经人民政府批准后进行更正登记,并履行通知或公告义务。房屋登记机构发现房屋登记簿的记载错误,不涉及房屋权利归属和内容的,应当书面通知有关权利人在规定期限内办理更正登记;当事人无正当理由逾期不办理更正登记的,房屋登记机构可以依据申请登记材料或者有效的法律文件对房屋登记簿的记载予以更正,并书面通知当事人。对于涉及房屋权利归属和内容的房屋登记簿的记载错误,房屋登记机构应当书面通知有关权利人在规定期限内办理更正登记;办理更正登记期间,权利人因处分其房屋权利申请登记的,房屋登记机构应当暂缓办理。

(三)依登记错误的内容进行划分,可分为涉及权利事项内容的更正登记和非权利事项内容的更正登记。二者在是否会对物权构成妨害,是否导致善意取得以及更正登记的程序上完全不同。前者须经利害关系人申请,权利人同意或不动产的权利归属、内容已为生效法律文书所确定。后者登记机构查实后可依职权进行或权利人提供证据证明并依申请而进行。

(四)依登记簿的类型进行划分,不动产更正登记有土地登记簿更正登记,房屋登记簿更正登记,农村土地承包经营权证登记簿、经营权证更正登记。

二、诉不履行不动产更正登记职责类案件概述。

(一)、不履行更正登记职责的表现形式、内涵及特点。

不履行更正登记职责表现形式分为三种,即不予更正、不予受理、不予答复。不予更正是登记机关程序上“为”而实体上“不为”的行政行为,是一种否定性的作为行为,产生的是不正确作为责任;不予受理、不予答复是登记机关程序上不“为”的行政行为,是典型的行政不作为。行政不作为是指行政主体负有其种作为的法定义务且具有作为之可能性,而在程序上逾期有所不为的行为,其实质是行政主体消极放弃行政权力的一种违法行政行为。[3]实践中,容易将不履行法定职责与行政不作为相混淆,认为不履行法定职责的表现形式只有一种,即纯粹不作为,而忽视了其另一种表现形式——不正确作为责任。

其特点如下:

1、必须是法律、法规、规章明确规定登记机关负有更正登记的法定职责。例如《土地登记办法》、《房屋登记办法》、《办法》等规章中均明确规定不动产登记机构具有对不动登记簿进行更正登记的职权。行政职权是判定行政与民事案件的首要标准。

2、表现为登记机关不作为义务或不正确作为责任以及作为之可能性。它首先要求登记机构负有法定的登记作为义务,其次必须是一种现实的特定的登记作为义务,是具体条件已经产生,登记机构必须履行的作为义务。即行政主体在进行行政管理活动中,基于特定的事实和条件而产生的依法应为一定行政行为的具体法律义务。[4]

3、产生不履行更正登记职责的争议是由权利人或利害关系人的申请引起的。作为义务的产生,有两种途径,一种是依行政相对人的申请,另一种是基于一定法律事实的产生。在依职权性行政不作为中行政主体之作为义务的产生则是基于一定法定事实发生。而诉不履行不动产更正登记职责类案件均是因权利人或利害关系人的申请而引起的。

(二)、不履行更正登记职责应纳入司法救济的理由。

《行政诉讼法》第十一条第(四)、(五)、(六)项明确规定了行政机关对颁发证照、发放抚恤金、保护人身权、财产权等法定职责不履行或拒绝履行的行为,相对人不服而起诉的,法院应予受理。对不动产登记机构不履行更正登记职责,《行政诉讼法》受案范围里虽没有明确规定,但应接受司法审查。其理由如下:1、《行政诉讼法》第十一条第(八)“认为行政机关侵犯其他人身财、财产权的,人民法院应予受理”属兜底条款,包含了登记机构不履行更正登记职责侵害相对人合法权益的,以及不发准生证、不给办理户口登记、没有发放最低生活费等其他侵犯人身权、财产权的行为。2、不动产登记簿是物权归属和内容的根据,如其记载错误且登记机构不予更正、不予受理、不予答复的,会影响到权利人的合法财产权益,有必要通过司法途径予以救济。4、有关劳动权、休息权、文化权、受教育权等权利,只要法律有所规定,都可以提起行政诉讼,体现了行政诉讼保护公民权利范围扩大的趋势。

(三)、诉不履行更正登记职责类案件的含义。

根据上述二项分析,不履行不动产更正登记职责之诉是指不动产权利人或利害关系人认为不动产登记簿记载事项错误且提供相关证明材料,向登记机构申请更正登记,登记机构对其更正申请不履行更正登记职责即不予更正、不予受理、不予答复,而引发的申请人向人民法院提起的行政诉讼。

三、诉不履行不动产更正登记职责类案件司法审查中的常见问题。

(一)、要求履行更正登记职责类诉求定性上产生的分歧。

诉不履行更正登记职责类案件,原告诉讼请求的表现形式之一是要求登记机构对不动产登记簿记载错误进行更正。实践中,对该类诉求性质的认定,易产生分歧。将其与当事人申请撤销并重作不动产登记类案件相混淆。对当事人要求更正的请求,有两种不同的观点,一种观点认为,更正本身包含了对原登记行为的否认并要求重作,实际上相当于请求确认原登记行为违法要求撤销并重新作出登记行为,其审查内容应包括原具体登记行为的合法性,即以作为类案件进行审查。例如,有的当事人为规避起诉期限问题(因为要求履行法定职责类案件的起诉期限通常长于作为类案件),提出更正登记请求来变相达到撤证的目的。另一种意见认为,更正登记请求并非对原登记行为的全盘否认,而是针对登记簿部分标示性事项(如座落、门牌号、姓名、名称、地址、用途等)失实或权利事项内容非因登记机构过失(如物权变动合同无效、当事人过错)引发的登记簿记载错误(且权利归属及内容经双方合意或被生效文书所确定),申请人申请予以更正,登记机构不履行更正登记职责而引发的诉讼,其性质是要求履行更正登记职责类案件,法院审查的内容应是对登记机关不予登记、不予受理、不予答复行为的合法性进行审查。笔者同意后一种意见。

(二)、诉不履行不动产更正登记职责类案件的适格诉讼主体问题。

1、关于原告的主体资格问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(下称《若干解释》)第十二条规定,与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。上述具体行政行为包含行政不作为。其合法权益受到不履行更正登记职责不利影响的公民、法人或者其他组织都可以成为该类诉讼的原告,通常是不动产的权利人及利害关系人,即房屋所有权证、房屋他项权证、集体土地所有权证、国有土地使用权证、集体土地使用权证、土地他项权利证明书、承包经营权证上记载的权利人及与上述登记行为有利害关系的人。包括具有原告资格的公民死亡之后其近亲属,具有原告资格的法人或其他组织终止后其权利承受者。

2、关于被告的主体资格问题。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出具体行政行为的行政机关是被告。严格意义上讲,这一款规定作为行政诉讼被告的概念不是很全面,其一是没有包括行政机关不作为的情形。其二,被告不仅包括行政机关,还包括法律、法规、规章授权的组织及行政机关委托的组织。其三,被告必须是能为其行为承担法律责任的行政机关或组织。也就是说,被告在一般情况下应当具有行政主体的法律地位。如果参加诉讼的被告和承担法律责任的行政机关或组织不是同一主体,在理论上可能产生行为与责任分离的问题。诉不履行不动产更正登记职责类案件的被告,是指对不动产权利人或利害关系人的更正申请,不作为或不正确作为且负有法定更正登记职责的登记机构。由于不动产登记涉及多个机构,有预先审核、登记机构,也有最终批准、发证机构。故前述案件的被告与起诉登记作为类案件的被告亦应有所区别。前者可能指向批准、发证机关,如上级住房保障和房屋管理局、各级人民政府,还有可能指向审核、登记机构。如下级住房保障和房屋管理局、国土资源和规划局、农村经济管理局等。在当事人诉不履行不动产更正登记职责类案件中,因不履行职责的主体及原因的多重性,如有可能是中间的审核、登记环节造成的,也有可能是最终的批准、发证环节造成的,其相应被告主体资格的确定,就存在多种不同的情形,可能是批准、发证机关为被告,或者是审核、登记机关为被告,还有可能是审核、登记机关和批准、发证机关同为被告。如一起农村土地承包合同当事人起诉要求登记机关更正承包经营权证记载面积的诉讼案件,其被告的确定,就存在上述情形。在一般的经营权证颁发程序中,需要发包方或承包方的申请,乡(镇)人民政府农村经营管理部门的初审,县级以上地方人民政府农业行政主管部门的审核、登记,最后由同级政府颁发权证。由于《办法》对更正登记程序没有作明确具体的规定,如参照上述的一般登记颁证程序,需要经过不同机构的初审、审核、登记、发证等程序,则不履行更正登记职责的原因主体存在不同情形,相应请求履行更正职责类案件的被告,由于不履行职责原因力的不同,其被告主体亦不相同。

3、关于第三人的追加问题。

对于涉及到权利事项内容的更正请求及派生类权利(如承包经营权),均涉及到第三人的追加问题。如诉请更正承包经营权登记簿记载面积的案件通常应追加承包合同的相对方作为第三人参与诉讼。又如生效法律文书确定的权利归属与不动产登记簿记载不一致的,真实权利人持该生效文书及书面申请,请求登记机构履行更正登记职责而引发争议的,应将原权利人列为第三人。

(三)、诉不履行不动产更正登记职责类案件的起诉期限问题。

起诉期限直接涉及当事人权利遭到行政行为侵害后,能否请求法律救济实现其权利的问题,是行政审判实务中历来争议较大的一个问题。诉不履行职责类案件的起诉期限,由于法律、司法解释没有明确规定,争议显得犹为突出。以主动性来划分,法定职责分为两类:一类是依职权的法定职责。即在作出具体行政行为中,行政机关依据法律、法规规定的职权不需要行政相对人申请即可作出的具体行政行为。例如公安机关对违反治安管理行为的查处,税务机关对违反税收征管行为的稽查、环保机关对环境污染行为的查处,都是基于相应违法事实的发生,依职权主动而为。另一类是依申请的法定职责。即行政机关必须有行政相对人的申请才能实施的具体行政行为。

1、依职权履责类不履责纠纷的起诉期限。

对于行政机关应当依职权主动履行法定职责的,相应的法定违法事实一旦发生,行政机关就产生了作为的义务,利害关系人可以随时要求行政机关履行职责。行政机关不履行职责的,利害关系人可即时向人民法院提起行政诉讼。

2、依申请履责类不履责纠纷的起诉期限。

起诉期限不同于请求权行使期限。当事人申请进行更正登记的请求权不因诉讼时效而消灭,这是由物权的绝对性所决定的。起诉期限则有一定程度的限制。对于行政机关依申请的不履行法定职责类案件的起诉期限,要根据如下情形来确定:(1)、是行政机关作出书面答复的(即明确拒绝履行或部分拒绝履行、不予受理等情形),如果依法告知了相对人诉权和起诉期限的,应根据其告知确定起诉期限;如果未告知相对人诉权和起诉期限的,其起诉期限从相对人知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算三个月,但从收到书面答复之日起最长不得超过二年。(2)、是行政机关不予答复的(即拖延履行的情形),其诉权的主张,根据有无法定履职期限的规定,又分为两种情况:第一种情况是法律、法规、规章对行政机关履行职责的期限没有规定的,相对人起诉期限的确定,目前理论界和实务界有三种不同的观点。一是在行政机关接到申请之日起六十日的履行期届满之日起三个月内行使。二是在行政机关接到申请之日起六十日的履行期届满之日起二年内行使。三是在行政机关接到申请之日起六十日的履行期届满之日起五年或二十年内(分别针对动产和不动产)行使。笔者同意第二种观点,因为在上述行政争议中,行政机关接到相对人申请之日起60日的履行期届满之日,应推定相对人对行政机关在普通法定期限内不履责的行为或事实已经知悉,但不能推定其已经知道诉权或者起诉期限,故其最长起诉期限应适用二年而非五年或二十年。第二种情况是法律、法规、规章对行政机关履行职责的期限有规定的,相对人起诉期限的确定,是在行政机关接到申请之日起特殊法定履行期届满之日止二年内行使。

需要注意的是,上述起诉期间不包括由于不属于起诉人自身的原因(如不可抗力)或因人身自由受到限制而不能起诉的被耽误或被限制人身自由的时间。

3、诉不履行不动产更正登记职责类案件的起诉期限。

要求履行不动产更正登记职责类案件是依当事人申请而产生,从属于上述第2类纠纷,其起诉期限的确定,应遵循第2类处理意见。《房屋登记办法》、《土地登记办法》均对更正程序的办理期限作了明确的规定,而《办法》对更正程序没有规定具体的期限,其相应更正诉讼的起诉期限应当有所区别。例如承包经营权人认为农村承包经营权证及登记簿上记载的面积与实际面积不一致,请求登记机构更正登记,登记机构不予答复的,其诉权应从申请之日起60日的普通法定履行期届满之日起二年内行使。

(四)、诉不履行不动产更正登记职责类案件的审查内容、范围、举证责任承担及实践中应注意的问题。

人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。上述行政行为应包含具体行政行为和行政不作为。人民法院在审查诉不履行法定更正登记职责类行政案件中,应对登记机构不履行法定职责即不予更正、不予受理、不予答复行为的合法性进行审查,审查的具体内容包括:1、被告主体是否适格。该项内容的审查主要是针对先经审核机构审核、登记,后由批准、发证机关批准、发证件类案件,因不履责原因力的不同,被告主体亦不相同。2、原告提出申请及证明登记簿记载错误的事实,若属利害关系人申请,还应提交权利人同意更正的事实或生效法律文书。3、审查法定期限,包含登记机构是否在法定期限内履行职责及原告的起诉是否超过法定期限;4、原告的申请是否符合法定条件。该项内容的审查主要是针对不予登记或不予受理等明示不履责类案件。5、被告是否具有法定职责及职责范围。该项内容的审查主要是针对登记机构不予受理或不予答复类案件。6、被告是否存在不予答复的事实。上述除第2项由原告提供证据外,1、3、4、5、6项由被告负举证责任。登记机构应向法庭提供其不予登记、不予受理、不予答复所根据的事实证据和法律依据,才能证明其行为的合法性。

审判实践中,对由原告还是被告承担登记簿记载错误证明责任存在分歧。笔者认为,根据《物权法》的规定,应由原告对登记簿的记载错误负举证责任,被告对原告的申请是否符合法定条件负举证责任。

四、诉不履行不动产更正登记职责类案件裁判方式的问题。

由于该类案件的复杂性和特殊性,其裁判方式根据个案的不同,有如下几种:

(一)、确认违法判决。《若干解释》第五十七条第(一)规定,被告不履行法定职责,但判决责令其履行法定职责已无实际意义的,人民法院确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决。此类判决主要是针对不予受理、不予答复类案件。诉不履行不动产更正登记职责类案件,若更正登记的对象或条件已经丧失,如不动产已灭失、被征收或被第三人善意取得,申请人请求更正,登记机构应不予更正;若申请更正的不动产权利受到限制(如查封、设置了他项权利等)或发生争议,申请人请求更正,登记机构应暂缓办理,待权利被民事诉讼最终确定之后,才能予以更正。针对上述情形,如登记机构不予受理或不予答复的,应确认其行为违法。该类案件因不存在更正的现实性、可能性或实际意义而不能判决履行。如前述张甲案中,涉案承包土地已全部被征用,但承包经营权证未被公告注销,张甲因土地征用补偿费的数额问题,要求更正经营权证记载面积,乙政府不予答复。对该案的处理,法院只能判决确认乙政府不予答复的行为违法,而不能判决履行。因涉案土地被征用,其权属已发生改变,承包合同的标的物已易主,合同的效力必然终止或解除,因承包经营权的取得以合同为依据,故依附于合同的承包经营权已丧失,权证是承包经营权的载体,农户请求更正经营权证面积失去了基础条件,而无实际意义。关于实际承包面积的争议,张甲可以通过民事诉讼(确认原实际履行的承包合同面积)途径解决,从而达到其获取相应土地补偿费的目的。法院对此应进行释明。

(二)、履行判决。《行政诉讼法》第五十四条第一款第(三)项规定,被告不履行或者拖延履行法定职责的,判决其在一定期限内履行。该类判决又分为两种,即程序性履行和实体性履行。1、程序性履行判决,即判决登记机构履行程序性义务,如判决受理申请、判决予以答复或作出处理。该类判决主要是针对诉登记机构不予受理、不予答复类不履责案件。2、实体性履行判决,即判令登记机构对原告的更正申请予以更正登记。该类判决主要是针对不予登记类明示不履责案件。这种判决的前提必须是事实清楚,原告的申请符合法定条件,登记机构没有自由裁量的余地。如利害关系人持登记申请书、身份证明、证明房屋登记簿记载错误的材料、权利人同意更正的证明材料或已确定权利归属及内容的生效法律文书,申请房屋更正登记而登记机构不予更正的,判决其限期履行更正登记职责。该类判决还有一个特殊之处,须先对不予更正决定的合法性进行评判,作出撤销决定之后,再限期被告予以更正。关于履行期限的确定,可以依从法定期限或综合考量合理期限。

(三)、赔偿判决。对申请人符合更正登记条件的申请,登记机构不履行更正职责的行为给当事人的合法权益造成了现实性和确定性的损害,应负相应的赔偿责任。该类判决的适用须考虑如下因素:其一是相对人已提出了明确的赔偿请求。原告在诉讼请求中并不要求登记机构赔偿的,法院不得主动判决赔偿。其二是造成损害后果是否存在原因竞合。如果产生损害的原因是登记机构不履行职责与其之外的原因事实(受害人过错、第三人原因、不可抗力等)发生竞合,则应当免除或减轻登记机构赔偿责任。

(四)、驳回诉讼请求判决。《若干解释》第五十六条第(一)项规定,起诉被告不作为理由不能成立的,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。如行政机关不具备相应法定职责的;没有收到权利人或利害关系人相应申请的;登记机构办理申请期限未届满;当事人不具备申请条件及法定条件的。以上情形均应认定起诉被告不作为理由不能成立,法院应判决驳回原告的诉讼请求。

(五)、不予受理、驳回起诉裁定。起诉期限和诉讼时效是两个不同的概念。超过诉讼时效,原告只是丧失了胜诉权,仍然可以提起诉讼,应判决驳回原告诉讼请求。而当事人超过起诉期限且无正当理由的,不能提起诉讼,即应裁定不予受理,已经受理的,裁定驳回起诉。《行政诉讼法》及《若干解释》之所以规定起诉期限,是综合考量行政效能及相对人合法权益的结果。

五、相关立法建议。

由于《办法》颁布的时间较早,《物权法》颁布后又未进行修订,其设定的更正登记除第十一条“农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的,有权申请更正”的原则性规定之外,没有具体的条件和程序规定,造成该类案件的审理无章可循,影响司法的权威和公信力。为便于审判实务的操作,建议立法机关尽快修订《办法》,对更正登记的条件和程序进行具体规定,并界定更正登记的范围为经营权登记簿,删去承包经营权证,以便与《土地登记办法》、《房屋登记办法》相配套。理由是经营权证不是物权凭证,而是一种证明,依附于登记簿,对其设置更正程序没有实际意义。

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[1] 程啸:《关于物权法规定的更正登记的几个问题》,载www.110.com/ziliao/article-139127.html,于2013年5月8日访问。
[2] 张昌民:《刍议我国物权法中的更正登记制度》,载www.110.com/ziliao/article-178395.html,于2013年5月8日访问。
[3] 周佑勇:《行政不作为判解》,武汉大学出版社2000年版,第18页。
[4] 周佑勇:《行政不作为判解》,武汉大学出版社2000年版,第56页。


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文章出处:新洲区人民法院

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