论宅基地使用权流转
作者: 李 莅   发布时间: 2013-09-19 15:36:54

提要:

农村宅基地使用权是我国特有的一项独立的用益物权,是农村居民在依法取得的集体经济组织所有的宅基地上建造房屋及其附属设施,并对宅基地进行占有、使用和有限制处分的权利。它具有严格的身份性、无偿使用性、永久使用性、从属性及范围的严格限制性等特点。其取得方式有原始取得与继受取得,消灭形式有绝对消灭与相对消灭。农村宅基地使用权人享有权利并负担义务。我国农村宅基地使用权制度存在许多缺陷,亟待完善。改革与完善中国农村宅基地法律制度势在必行且具有现实必要性。本文从宅基地使用权的流转方面分析当前在农村宅基地使用权流转的现状,结合当前相关的法律法规探讨解决现今农村宅基地流转面临的问题。全文共9494字。

引  言

2002年,画家李玉兰购买了农民马海涛位于北京市通州区宋庄镇的房屋和院落,双方签订了房屋买卖合同。但是,由于近年房价的上涨,特别是即将修建地铁的巨额拆迁补偿费,让马海涛夫妇十分后悔当初卖掉房屋,于是马海涛夫妇以城市居民不能在农村买房为由向法院提起诉讼,要求退房。

2007年12月17日,北京市第二中级人民法院终审认定城市居民不得买卖农村集体经济组织成员的住房,判决房屋买卖合同无效,李玉兰应在90天内腾房,赔偿问题可以另行主张。

那么该判决是否正确呢?依据土地法的规定宅基地使用权归农民集体所有,因此只有农村居民享有宅基地使用权,李玉兰作为城市居民不享有宅基地使用权,由此看该判决是正确的;然而土地法还有规定“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”基于此条文我们可以得出这样一个结论:农民可以将自己的房屋进行买卖,该案例中也属于房屋买卖行为,基于此该判决就存在缺陷,是错误的判决。同样是依据土地管理法,为什么依据不同的条文就会得出相差甚大的结论?法律一方面允许农村房屋买卖,一方面又禁止宅基地使用权的流转,难道要买房人住进空中楼阁?房屋作为私有财产农民有权利进行支配、处分,允许宅基地使用权流转更能体现房屋的私有财产性质。面对市场化的今天,出于各种目的的房屋买卖行为势必更加普遍,那么该如何解决这个问题呢?宅基地的使用权到底应否允许流转?如果可以又该如何加以规范?这些问题本人将在下面的正文中分析阐述并加以解决。

一、宅基地使用权流转的概念和意义

(一)宅基地使用权流转的概念

宅基地使用权流转是指农民个体将其占有的宅基地通过出租、转让、入股等方式让与他人使用的状态。

(二)宅基地使用权流转的意义

1、有利于规范土地市场,遏止私下交易,确保国家、集体利益不受损失

2、有利于维护“房、地一体主义”

3、有利于保护耕地,促进土地资源的集约、高效、合理利用,维护农村社会稳定

耕地保护是农村经济发展的重要前提。在广大农村尤其是城乡结合部,农村宅基地闲置和低效利用的现象严重,超标准占地、一户多宅占地、“有钱、有权、有势”群体多占地、占好地现象普遍存在。因此,要解决经济发展和保护耕地之间的矛盾,提高土地利用率,必须改革现行的农村宅基地使用制度。

4、有利于保障农民的合法利益

宅基地是农民的财产之一,农民应当可以合理处分。允许宅基地流转,可以实现城乡居民的平等,切实发挥土地的“社会保障”作用。

5、有利于农村建立良好的融资环境和社会信用体系,推动农村经济发展

我国《担保法》规定,集体所有的土地使用权不能抵押,这就使得农民失去了主要的融资手段。在农村,许多农民把绝大部分资金都用在住宅建设上,但由于不能抵押,其所拥有的房地产变成了“死产”,由于大部分农民除了拿房地产作为信用担保外,不再有其它途径可获得信用贷款,这不利于农村产业结构的调整,在一定程度上制约了农村经济的发展。

6、农村宅基地使用权流转有利于社会发展

农村的发展客观上需要大批农村劳动力离开农村和农业,进入城市从事第二、三产业。同时城市化也有利于我国经济的可持续发展与和谐社会的构建。在农村人口大规模进入城市定居的情况下,法律应当尽可能为农民进城创业提供条件。

二、宅基地使用权流转的现状及问题

(一)宅基地使用权流转基本内容

《物权法》总结了宅基地使用权制度发展情况,设专章(第十三章),从第一百五十二条到第一百五十五条,分四个条文,对“宅基地使用权”作了专门规定,明晰了宅基地使用权的概念,确定了宅基地使用权取得、转让、灭失的基本规则。从该法第一百五十二条的规定看,《物权法》所规定的“宅基地使用权”只是针对农村的宅基地使用权,即农村居民取得集体所有土地建造自有房屋而对土地享有的占有、使用的权利,不包括城镇居民的宅基地使用权。其基本内容包括:

1、宅基地所有权归于农民集体

根据《中华人民共和国宪法》第十条的规定,宅基地属于集体所有。宅基地所有权属性已为根本大法固定为集体所有。而《中华人民共和国土地管理法》第八条则进一步明确,农村宅基地属于农民集体所有。

2、宅基地使用权主体是特定身份的农村居民。

农村宅基地是一种有限的、稀缺的资源,与农民的生存密切相关。作为宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的成员,而且非本集体内的成员除了法律特别规定以外,一般不得在本集体内取得宅基地。这主要考虑了农村和城镇的规划,便于行政管理。同时也是对集体成员权利的一种保障,避免本集体内的宅基地外流。

3、宅基地使用权依审批取得。

4、宅基地使用权具有永久使用性。

5、宅基地使用权具有有限性。

权利人对宅基地仅享有占有和使用的权利,原则上只由使用权人利用宅基地建造住宅及附属设施供其居住和使用,不能将宅基地使用权出卖或转让。比如《担保法》第三十七条就规定,宅基地的使用权不得抵押。《土地管理法》第六十二条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。国土资源部在2004年11月下发的《关于加强农村宅基地管理的意见》中强调,要坚决贯彻“一户一宅”的法律规定,农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后,再申请宅基地的,不得批准。

6、宅基地使用权具有依随性。

宅基地使用权依随于房屋,依房屋的合法存在而存在,并随着房屋所有权的转移而转移。然而法律单独禁止对农村宅基地使用权进行出卖、出租、抵押、赠与等流转行为。

从而得出两个结论:1.《物权法》并未重新构建宅基地使用权制度。《物权法》第一百五十二条对宅基地使用权作了基本规定,第一百五十四条对宅基地使用权灭失和重新分配作了规定,第一百五十五条规定了宅基地使用权的登记制度,而一百五十三条则规定宅基地使用权的取得、行使和转让适用土地管理法及有关规定。由此可见,《物权法》仅是粗线条地勾勒了我国宅基地使用权制度的外貌,界定了宅基地使用权的概念,并未真正重新构建另外一套制度。因此,宅基地使用权制度仍由现行法律、法规及规章进行规范。2.宅基地使用权不得自由流转。这个问题是《物权法》立法过程中争议最大的问题之一。在《物权法》前六稿中都规定:“宅基地使用权人经本集体同意,可以将建造的住宅转让本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户;住房转让时,宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购买宅基地。”但是,最后通过的《物权法》只规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。” 对于宅基地使用权的转让,现行法律和国家的政策原则上是禁止的,主要是禁止向集体经济组织以外的城镇居民转让。《物权法》正式实施后,宅基地使用权仍然不能自由流转,包括通过转让地面物而实现宅基地使用权的转让也是受到限制的。

(二)宅基地使用权流转的现状分析

1、现行法律法规的考察分析

(1)法律方面。《宪法》第10条确立土地所有权二元体制,禁止非法转让土地,规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。但显然这实际上是针对国有土地而言的,因为《土地管理法》第63条又规定“农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。虽然新制定的《农村土地承包法》允许农民土地承包经营权自由流转,拓宽了农村土地使用权的权能,但宅基地使用权的流转还是没有法律依据的。且《担保法》第37条规定:“下列财产不得抵押:……(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权,但本法第34条第(五)项、第36条第3款规定的除外……。”因此农村宅基地抵押也是不合法的。可见,在我国土地使用权的转让实质是仅限于国有土地或被征收为国有的原集体所有的土地,农村宅基地使用权出让、转让无法可依,抵押又为法律所禁止,土地使用权的权能严重受限,在法律框架内几乎无可能实现。

(2)行政法规和部门规章方面。1995年,国家土地管理局印发了《确定土地所有权和使用权的若干规定》。该规定第49条规定:“接受转让、购买房屋取得的宅基地,与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准,按照有关规定处理后允许继续使用的,可暂确定其集体土地建设用地使用权……。”这一条实际也承认了农村宅基地的可转让性。1996年5月国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条第2款规定:“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第10条规定:禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度,加强农村宅基地管理,禁止城镇居民在农村购置宅基地。同年国土资源部为了落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》,制定了《关于加强农村宅基地管理的意见》,全面具体地规定了农村宅基地问题。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》也是迄今为止,关于宅基地问题最全面最详细的规定,在这一《决定》中,禁止城镇居民在农村购置宅基地再次被强调。根据对上述法律法规的分析我们可知,我国目前的农村宅基地立法,从形式上存在着法律法规零乱,效力层次不一的问题,暴露了我国目前存在立法活动无序性的弊端;而从内容上,目前我国的立法实际并没有禁止农村宅基地使用权的转让,农村宅基地是可以转让的,但是必须经过严格的批准程序,法律规定为县级人民政府进行审批。从行政法规、部门规章层面上来看,农村宅基地使用权并非一概禁止流转,只是禁止城镇居民从农村购买宅基地使用权而已。这主要是针对某些地区农村宅基地的总量膨胀,危及耕地,加之规范缺失导致的无序转让而采取的应对之策,与法律规定尚不一致。

2 、司法实务的现状考察

在实践中,法院审理有关农村宅基地使用权转让案件案例裁判不一,体现了法律规范的模糊,更重要的是突显了有关宅基地使用权转让的法律意识、法律价值的认识各异。此种混乱局面其弊端无穷。例如引言部分提到的案例,法院最终认定城市居民不得买卖农村集体经济组织成员的住房,判决李玉兰退房.又如覃长秀与骆利房屋买卖纠纷案,经湖南省张家界中级人民法院审理并依照合同关系做出终审判决,从回避了宅基地使用权能否流转这一棘手的问题。

3、城市化进程中农村宅基地流转的现状分析

(1)经济利益驱动。

(2)进城发展需要。

(3)休闲养老需求。

4、专家关于宅基地使用权能否流转的不同观点

对宅基地使用权流转问题的争论在现行宅基地管理中出现的种种问题中,农村宅基地使用权能否转让,一直处于矛盾的焦点,也一直是个两难的选择。一直以来国家所实行的宅基地由农民无偿使用,不得转让,一是为确保农民“居者有其屋”,二是为避免农民成为流入城市的无业游民。现在情况发生了变化,一方面,要有序地转移农村劳动力,加快农村小城镇建设,一些农民进城打工后,未必再回农村,这就带来了其在农村的房子、土地怎么处理的问题;另一方面,农村进行产业结构调整,农民需要资金发展生产。如果农村宅基地使用权能够流转,这对广大农民无疑是个极大的好消息,并且农民的财产权能体现得更加完整,也增加了农民利用房产进行融资的可能性。也有人对宅基地的转让深表担心,主要理由是,土地使用权在我国具有特定的含义,它主要是指国有土地使用权,除了划拨的土地以外,土地使用权的取得必须通过出让、转让、出租的方式进行,这些方式在本质上都是一种等价交换的交易方式。而农村宅基地使用权,不仅具有物权的属性,而且在一定程度上,与集体经济组织的成员资格和福利是联系在一起的,住房和宅基地是农民安身立命的最后保障,如果允许转让,一旦农民进城打工无法在城市立足,就会造成农民流离失所。

三、严格限制宅基地使用权流转的弊端

(一)农村宅基地使用权流转与农民生活的关系

在市场经济条件下,基于市场经济的开放性和流通性,农村土地对农民的基础性作用大大减弱。在这种情况下,农民能从土地上所得到的利益保障甚少,所以农民只能进城,我国当前存在的“民工潮”问题恰恰从侧面证明了土地保障功能的削弱。每年春运期间新闻都会报道增开多少列民工专列,农民大规模地进城务工,而进城之后,由于家中尚有宅基地的存在,就不愿意放弃农民的身份,打工所得也是用于回家后建房,建好房子再回城市打工,房子依然处于闲置状态。

(二)违反民法的公平原则

农村的宅基地使用权是不允许自由流转的。这不仅导致土地所有者之间法律地位的不平等,国家所有与集体所有截然不同,也直接导致使用者主体之间的不平等。《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》等赋予城镇居民可继承、转让和抵押房地产的权利,而中国绝大多数土地和人口都在农村,法律不允许广大的农村居民持有可交易的房地产权,显然违反了平等精神。

(三)不利于农村居民利益最大化的实现

1、现行法律有关宅基地使用权主体的特定性的规定,直接影响到农村居民身份的转换,不利于打破城乡二元结构。

2、严格禁止宅基地使用权(包括地上的房屋)的流转,不利于农民生活。

(四)不符合客观实际

农村宅基地的继承、转让和抵押已经是一个在实践中不断发生着的客观事实,长久以来,在民间就一直有宅基地继承的传统。目前,在城乡结合部、城镇规划区内的农村、“城中村”等快速城市化地区,宅基地使用权和农村住房的出租、转让和抵押等已经是相当普遍的现象。宅基地使用权转让与实际相脱节。一方面有购房需求的人无权购买农村住宅,受让宅基地;另一方面,有权受让农村住宅的本村农民能申请到宅基地,愿意购买他人农村住宅的农民很少。在这种供求关系的调节下,农民要么将自己辛辛苦苦建起来的住宅低价转让给符合申请宅基地条件的本村村民,要么闲置。这对卖房农民来说显然是不公平的。

(五)诸多法律问题无法解决

由于《物权法》回避了宅基地使用权流转问题,而由现有政策进行调整,由此造成对于现行政策没有、也无法调整的法律问题缺乏法律调整。比如,宅基地使用权能否租赁的问题,现行法律和有关政策并无规定。又如,宅基地使用权能否继承的问题,现行法律和有关政策也比较模糊。这些问题,本来应该由《物权法》在制定过程中,通过解决宅基地使用权的流转问题予以规范。但是,按照现有的《物权法》精神,这些问题仍处于混沌状态,仍需要靠司法解释来处理。这显然不利于宅基地使用权制度的完善,不利于农民利益的保障。由此可见,正面回应宅基地使用权流转制度,允许宅基地使用权流转,不仅是完善《物权法》的必然要求,也有利于农村经济的发展。

四、应当允许宅基地使用权的有限制的流转

从上面的分析我们看到目前我国农村社会保障体系尚未全面面建立,从全国看完全开放宅基地使用权流转条件尚不成熟;完全限制宅基地使用权的流转又不符合客观需要。《土地管理法》第62条规定:“农村村民出卖、出租房屋后,再申请宅基地的,不予批准。”既然宅基地上面的房屋可以转让,而“地随房走”是我国现行法律的一项基本原则,就意味着宅基地的使用权也可以转让。所以,从此层面说我国法律并没有禁止宅基地使用权的流转。然而宅基地使用权具有一定的身份性质,那就是宅基地使用权与农村集体经济组织成员的权利和利益是联系在一起的,这就是宅基地使用权的固有属性。因此,在遵循宅基地使用权固有属性的基础上,可以允许该基地在农村集体经济组织成员之间自由转让。城市居民想在农村取得宅基地使用权的必须先取得农村集体经济组织成员的身份,并且农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

五、宅基地使用权流转制度的构想

(一)解决农民对宅基地享有使用权与集体对宅基地享有所有权之间的关系

1、明确宅基地产权地位

彻底解决宅基地流转法律制度的弊端,必须明确宅基地应有的法律地位,确立“地随房走”原则,适时开放宅基地流转市场,这是实施宅基地有效管理的前提。农村宅基地制度的弊端是权利主体特定和宅基地不能流转,因此,改革的出发点应该是建立农民真正是土地主人的制度,改变农民与其宅基地之间若即若离、有权无份的现状。宅基地流转的本质是土地权利的转移,而产权明晰是宅基地流转的必要前提和基础。

2、建立宅基地有偿使用制度

我国早已确立了对国有土地的有偿使用制度,极大地促进了经济的发展,对于农村集体经济组织所有的土地,也应当实行统一的制度,建立全国统一的土地市场,实行集体建设用地使用权(包括宅基地使用权)有偿使用。宅基地属于农村集体经济组织所有,村民个人要取得宅基地使用权,必须由农村集体经济组织将宅基地使用权有偿出让给村民个人,农村集体经济组织取得的宅基地使用权收益金归农村集体经济组织所有,由农村集体经济组织用于基础设施、公益设施建设和发展生产。

3、建立农村宅基地有期限使用制度

他物权的存在都是有期限的,无期限造成的问题是,只要农房尚在则宅基地使用权就一直存在,一个农民可能以继承方式、受赠方式取得几处房产,一直延续下去,将不利于节约土地,专家王利明认为公民拥有两处以上宅基地可能会造成土地的浪费,如果宅基地长期闲置的,集体应当有权重新规划、调整,以保证土地资源的有效利用。而建立起宅基地有期限使用制度就完全可以对期满不再需要的宅基地的使用权收回,避免浪费土地。对于农村宅基地的使用期限,本人认为,可以考虑定为60年左右(从分户建房的20岁左右到80多岁),期满可以申请延期,是否准许由主管机关决定。

(二)加强立法,规范宅基地使用权的转让

1、建立完善的农村宅基地使用权登记制度

2、建立规范、有序的农村宅基地市场

3、制定农村宅基地使用权流转的法律、法规

允许将宅基地连同地上建筑物优先转让给符合宅基地申请条件的农户,也可以转让给本集体内部其他农民,而流转收益则主要归原使用者所有。农村宅基地实际占用面积超过规定标准的部分,在土地流转后应将超占部分按规定全部上交,以切实保护土地所有者和使用者的土地收益。专家王利明认为转让房屋时,集体对转让房屋者要适当收取一定的宅基地费用

4、对于城市居民到农村购房的问题解决

专家王利明认为宅基地只能在集体经济组织成员之间进行自由转让,并且对于城市居民来讲,现行法律规定其不能够在农村购买宅基地,无论出于何种原因城市居民想到农村购房定居,其可以先申请成为该集体组织的成员,使其主体身份符合申请或购买宅基地的条件,再通过申请并获得批准的方式或者购买该集体其他成员的房屋的方式获得宅基地的使用权。

5、对于转让人与受让人的具体要求

(1)转让人应符合以下条件:

①转让人持有依法取得的农民集体土地建设用地使用证和该地上房屋的房产证,产权清晰无争议。②转让人转让该宅基地使用权后仍有合法住处,保证其基本生存需要。③该宅基地和地上建筑符合土地利用总体规划和城乡建设规划。

(2)受让人应符合以下条件之一:

①为实施村镇建设规划,移民扶贫搬迁规划需要使用农村宅基地的。②家庭农业人口人均宅基地总面积低于当地市、县人民政府规定标准的。③回乡定居的华侨、侨眷和港、澳、台属需要使用农村宅基地的。④户籍制度改革后,城乡居民双向流动,城镇居民回乡定居、户口迁往农村且无房居住的。⑤法律、法规允许在农村居民点定居并拥有合法房产的其他公民。

结  语

农村宅基地通过流转,赋予了其商品的属性,允许农村宅基地进入土地交易市场,就可以通过公开、公平、公正的市场行为,使土地资源的价值得到真正体现,从而最大限度地增加农民收入,提高他们进城的经济承受能力,加快我国城市化进程的步伐。有关完善《物权法》规定,完善宅基地使用权制度,是一个涉及政治、经济、法律、劳动就业、社会保障等方方面面的问题,困难、障碍还非常多。本文也仅是作者个人的一些粗浅思考和建议,希望能借此抛砖引玉,让大家都来关注这一领域的问题,推动社会法制的进步。

参考文献:

法律法规:

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专著:

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[1] 李丹著:《北京宋庄画家村13名画家被判90天内腾房》,载http://news.sina.com.cn/c/l/2007-12-18/163514549527.shtml,于2011年4月8日访问。
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[6] 孙宪忠著:《物权法》,社会科学文献出版社2005版,第274-275页。
[7] 《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》,载http://news.163.com/41224/1/18DACHEC0001124T.html,于2011年4月20日。
[8] 农村房地产买卖法院判例参考-覃长秀与骆列房屋买卖合同纠纷案,载ttp://www.cqyt.cn/txfc/lawcase/nongcunfw/8831001.htm,于2011年4月22日访问。
[9] 王利明著:《物权法研究》,中国人民大学出版社2002年版,第474页。
[10] 王利明著:《物权法研究》,中国人民大学出版社2002年版,第474页。


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文章出处:新洲区人民法院

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